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國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見
國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見
國發〔2012〕64號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，我國城市公共交通得到快速發展，技術裝備水平不斷提高，基礎設施建設運營成績顯著，人民群眾出行更加方便，但隨著我國城鎮化加速發展，城市交通發展面臨新的挑戰。城市公共交通具有集約高效、節能環保等優點，優先發展公共交通是緩解交通擁堵、轉變城市交通發展方式、提升人民群眾生活品質、提高政府基本公共服務水平的必然要求，是構建資源節約型、環境友好型社會的戰略選擇。為實施城市公共交通優先發展戰略，現提出以下指導意見：
一、樹立優先發展理念
深入貫徹落實科學發展觀，加快轉變城市交通發展方式，突出城市公共交通的公益屬性，將公共交通發展放在城市交通發展的首要位置，著力提升城市公共交通保障水平。在規劃布局、設施建設、技術裝備、運營服務等方面，明確公共交通發展目標，落實保障措施，創新體制機制，形成城市公共交通優先發展的新格局。
二、把握科學發展原則
一是方便群眾。把改善城市公共交通條件、方便群眾日常出行作為首要原則，推動網絡化建設，增強供給能力，優化換乘條件，提高服務品質，確保群眾出行安全可靠、經濟適用、便捷高效。
二是綜合銜接。突出公共交通在城市總體規劃中的地位和作用，按照科學合理、適度超前的原則編制城市公共交通規劃，加強與其他交通方式的銜接，提高一體化水平，統籌基礎設施建設與運營組織管理，引導城市空間布局的優化調整。
三是綠色發展。按照資源節約和環境保護的要求，以節能減排為重點，大力發展低碳、高效、大容量的城市公共交通系統，加快新技術、新能源、新裝備的推廣應用，倡導綠色出行。
四是因地制宜。根據城市功能定位、發展條件和交通需求等特點，科學確定公共交通發展目標和發展模式。明確城市公共交通的主導方式，選擇合理的建設實施方案，建立適宜的運行管理機制，配套相應的政策保障措施。
三、明確總體發展目標
通過提高運輸能力、提升服務水平、增強公共交通競爭力和吸引力，構建以公共交通為主的城市機動化出行系統，同時改善步行、自行車出行條件。要發展多種形式的大容量公共交通工具，建設綜合交通樞紐，優化換乘中心功能和布局，提高站點覆蓋率，提升公共交通出行分擔比例，確立公共交通在城市交通中的主體地位。
科學研究確定城市公共交通模式，根據城市實際發展需要合理規劃建設以公共汽（電）車為主體的地面公共交通系統，包括快速公共汽車、現代有軌電車等大容量地面公共交通系統，有條件的特大城市、大城市有序推進軌道交通系統建設。提高城市公共交通車輛的保有水平和公共汽（電）車平均運營時速，大城市要基本實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋，公共交通占機動化出行比例達到60%左右。
四、實施加快發展政策
（一）強化規劃調控。
要強化城市總體規劃對城市發展建設的綜合調控，統籌城市發展布局、功能分區、用地配置和交通發展，倡導公共交通支撐和引導城市發展的規劃模式，科學制定城市綜合交通規劃和公共交通規劃。城市綜合交通規劃應明確公共交通優先發展原則，統籌重大交通基礎設施建設，合理配置和利用各種交通資源。城市公共交通規劃要科學規劃線網布局，優化重要交通節點設置和方便銜接換乘，落實各種公共交通方式的功能分工，加強與個體機動化交通以及步行、自行車出行的協調，促進城市內外交通便利銜接和城鄉公共交通一體化發展。
（二）加快基礎設施建設。
提升公共交通設施和裝備水平，提高公共交通的便利性和舒適性。科學有序發展城市軌道交通，積極發展大容量地面公共交通，加快調度中心、停車場、保養場、首末站以及停靠站的建設，提高公共汽（電）車的進場率；推進換乘樞紐及步行道、自行車道、公共停車場等配套服務設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規劃同步實施。鼓勵新能源公共交通車輛應用，加快老舊車輛更新淘汰，保障公共交通運營設備的更新和維護，提高整體運輸能力。
（三）加強公共交通用地綜合開發。
城市控制性詳細規劃要與城市綜合交通規劃和公共交通規劃相互銜接，優先保障公共交通設施用地。加強公共交通用地監管，改變土地用途的由政府收回后重新供應用于公共交通基礎設施建設。對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發。對現有公共交通設施用地，支持原土地使用者在符合規劃且不改變用途的前提下進行立體開發。公共交通用地綜合開發的收益用于公共交通基礎設施建設和彌補運營虧損。
（四）加大政府投入。
城市人民政府要將公共交通發展資金納入公共財政體系，重點增加大容量公共交通、綜合交通樞紐、場站建設以及車輛設備購置和更新的投入。“十二五”期間，免征城市公共交通企業新購置的公共汽（電）車的車輛購置稅；依法減征或者免征公共交通車船的車船稅；落實對城市公共交通行業的成品油價格補貼政策，確保補貼及時足額到位。對城市軌道交通運營企業實施電價優惠。
（五）拓寬投資渠道。
推進公共交通投融資體制改革，進一步發揮市場機制的作用。支持公共交通企業利用優質存量資產，通過特許經營、戰略投資、信托投資、股權融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與公共交通基礎設施建設和運營，在市場準入標準和優惠扶持政策方面，對各類投資主體同等對待。公共交通企業可以開展與運輸服務主業相關的其他經營業務，改善企業財務狀況，增強市場融資能力。要加強銀企合作，創新金融服務，為城市公共交通發展提供優質、低成本的融資服務。
（六）保障公共交通路權優先。
優化公共交通線路和站點設置，逐步提高覆蓋率、準點率和運行速度，改善公共交通通達性和便捷性。增加公共交通優先車道，擴大信號優先范圍，逐步形成公共交通優先通行網絡。集約利用城市道路資源，允許機場巴士、校車、班車使用公共交通優先車道。增加公共交通優先通行管理設施投入，加強公共交通優先車道的監控和管理，在擁堵區域和路段取消占道停車，充分利用科技手段，加大對交通違法行為的執法力度。
（七）鼓勵智能交通發展。
按照智能化、綜合化、人性化的要求，推進信息技術在城市公共交通運營管理、服務監管和行業管理等方面的應用，重點建設公眾出行信息服務系統、車輛運營調度管理系統、安全監控系統和應急處置系統。加強城市公共交通與其他交通方式、城市道路交通管理系統的信息共享和資源整合，提高服務效率。“十二五”期間，進一步完善城市公共交通移動支付體系建設，全面推廣普及城市公共交通“一卡通”，加快其在城市不同交通方式中的應用。加快完善標準體系，逐步實現跨市域公共交通“一卡通”的互聯互通。
五、建立持續發展機制
（一）完善價格補貼機制。
綜合考慮社會承受能力、企業運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機制，根據服務質量、運輸距離以及各種公共交通換乘方式等因素，建立多層次、差別化的價格體系，增強公共交通吸引力。合理界定補貼補償范圍，對實行低票價、減免票、承擔政府指令性任務等形成的政策性虧損，對企業在技術改造、節能減排、經營冷僻線路等方面的投入，地方財政給予適當補貼補償。建立公共交通企業職工工資收入正常增長機制。
（二）健全技術標準體系。
修訂和完善公共交通基礎設施的建設標準；規范軌道交通、公共汽（電）車等裝備的產品標準；建立新能源車輛性能檢驗等技術標準；制定公共交通運營的服務標準，構建服務質量評價指標體系。研究公共交通技術政策，明確技術發展方向。
（三）推行交通綜合管理。
綜合運用法律、經濟、行政等手段，有效調控、合理引導個體機動化交通需求。在特大城市嘗試實施不同區域、不同類型停車場差異化收費和建設駐車換乘系統等需求管理措施，加強停車設施規劃建設及管理。發展中小學校車服務系統，加強資質管理，制定安全和服務標準。“十二五”期間，初步建立出租汽車服務管理信息系統，大力推廣出租汽車電話約車服務，方便群眾乘車，減少空駛。大力發展汽車租賃、包車客運等交通服務方式，通過社會化、市場化手段，滿足企事業單位和個人商務、旅游等多樣化的出行需求，提高車輛的利用效率。落實城市建設項目交通影響評價制度，并作為項目實施的前置性條件，嚴格落實公共交通配建標準，實現同步設計、同步建設、同步驗收。大力加強公共交通和綠色出行的宣傳和引導。
（四）健全安全管理制度。
強化安全第一、質量為本的理念。城市人民政府要切實加強公共交通的安全監管，完善安全標準體系，健全安全管理制度，落實監管責任，加大安全投入，制定應急預案。重大公共交通項目建設要嚴格執行法定程序和工程標準，保證合理工期，加強驗收管理。城市公共交通企業作為安全責任主體，要完善各項規章制度和崗位規范，健全安全管理機構，配備專職管理人員，落實安全管理責任，加大經費投入，定期開展安全檢查和隱患排查，嚴格實施車輛維修和報廢制度，增強突發事件防范和應急能力。規范技術和產品標準，構建服務質量評價指標體系。要高度重視軌道交通的建設、運營安全，強化風險評估與防控，完善軌道交通工程驗收和試運營審核及第三方安全評估制度。
（五）規范重大決策程序。
推進城市公共交通重大決策法制化、民主化、公開化。研究出臺公共交通優先發展的法規規章，地方人民政府推動配套制訂和完善地方性法規，為城市公共交通的資金投入、土地開發、路權優先等扶持政策提供法律保障。規范城市人民政府公共交通重大決策程序，實行線網規劃編制公示制度和運營價格聽證制度。建立城市公共交通運營成本和服務質量信息公開制度，加強社會監督。
（六）建立績效評價制度。
加快建立健全城市公共交通發展績效評價制度，國務院有關部門研究制定評價辦法，定期對全國重點城市公共交通發展水平進行績效評價。各城市要通過公眾參與、專家咨詢等多種方式，對公共交通企業服務質量和運營安全進行定期評價，結果作為衡量公交企業運營績效、發放政府補貼的重要依據。
發展城市公共交通，城市人民政府是責任主體，省級人民政府負責監督、指導，國務院有關部門要做好制定宏觀發展政策和完善相關法規規章等工作。各級人民政府、各有關部門要按照職責分工，主動協調、密切配合，推動城市公共交通實現又好又快發展。
國務院
2012年12月29日
